導(dǎo)語(yǔ)：在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量和資本規(guī)模均在不斷增長(zhǎng)，擔(dān)保貸款數(shù)量迅速擴(kuò)張。

1993年，我國(guó)第一家專業(yè)信用擔(dān)保公司——中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立。截至目前，這仍是中國(guó)唯一一家經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)主要從事信用擔(dān)保業(yè)務(wù)、兼營(yíng)投資等業(yè)務(wù)的全國(guó)性非銀行金融機(jī)構(gòu)。1994年12月，深圳高新技術(shù)投資擔(dān)保有限公司原名深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)有限公司成立，開(kāi)辟地方政府設(shè)立貸款擔(dān)保公司之先河。

1999年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定各類中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)模式，設(shè)計(jì)了中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的架構(gòu)。在這個(gè)設(shè)計(jì)中，中小企業(yè)信用擔(dān)保的操作主體是政府及政府下屬的企事業(yè)單位，其資金主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算編列的資金、土地使用權(quán)和其他經(jīng)營(yíng)性及非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)；從事中小企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)的商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和企業(yè)互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要作為中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的補(bǔ)充存在。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，該指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定擔(dān)保資金與擔(dān)保貸款的放大比例一般在10倍以內(nèi)。同時(shí)要求省市設(shè)立中小企業(yè)信用擔(dān)保監(jiān)管委員會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)包括企業(yè)互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。

2001年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立全國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國(guó)。在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量和資本規(guī)模均在不斷增長(zhǎng)，擔(dān)保貸款數(shù)量迅速擴(kuò)張。

目前我國(guó)信用擔(dān)保行業(yè)的特點(diǎn)主要是：

第一，從信用擔(dān)保的業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，盡管擔(dān)保品種不斷增加，但貸款信用擔(dān)保仍是主要擔(dān)保品種。2013年末在保余額2.57萬(wàn)億元，其中融資性擔(dān)保在保余額2.22萬(wàn)億元，占比86.4%。根據(jù)筆者的調(diào)研結(jié)果，這些融資性擔(dān)保幾乎均為短期流動(dòng)性貸款擔(dān)保。

第二，商業(yè)性擔(dān)保成為主流。盡管信用擔(dān)保體系設(shè)計(jì)的初衷是提供不以營(yíng)利為目標(biāo)的政策性金融服務(wù)，但在發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政資源的有限性以及行業(yè)起步階段相應(yīng)運(yùn)作和補(bǔ)償機(jī)制并不完善。為彌補(bǔ)擔(dān)保資金不足，各級(jí)政府開(kāi)始引入民間資本，后期也有一些外資進(jìn)入擔(dān)保領(lǐng)域。在這種情況下，商業(yè)性擔(dān)保很快占據(jù)主導(dǎo)地位。2002年對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的調(diào)查表明，政府出資在中國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)出資總額中的比例占70%，民間投資占30%，基本上是“政府為主，民間為輔”。但到2004年底，民間出資的比例已經(jīng)占到總數(shù)的50%。2012年，全國(guó)8590家融資性擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)中，國(guó)有控股1907家，占比僅為22.2%。

第三，各級(jí)政府對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予了大量支持。在中央出臺(tái)各項(xiàng)政策的引導(dǎo)下，各地紛紛安排專項(xiàng)資金，對(duì)融資性擔(dān)保公司給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。這些優(yōu)惠政策經(jīng)過(guò)不斷延續(xù)和拓展，目前已經(jīng)形成從業(yè)務(wù)補(bǔ)助、增量業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)、資本投入、代償損失補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)方面為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供支撐的政策體系。

我國(guó)信用擔(dān)保行業(yè)存在的問(wèn)題

(一)缺少可持續(xù)商業(yè)模式

在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中，政府為擔(dān)保機(jī)構(gòu)給出了貸款利率50%的收費(fèi)空間。銀行貸款利率一般為7%至10%左右，擔(dān)保公司對(duì)企業(yè)收取的費(fèi)率為3%至5%政府出資的擔(dān)保公司費(fèi)率要比商業(yè)性公司低1至2個(gè)百分點(diǎn))，由于承擔(dān)了幾乎全部信貸風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)費(fèi)率無(wú)法保證融資性擔(dān)保公司的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在信貸風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)，擔(dān)保公司很難承受代償壓力。往往一筆代償出現(xiàn)，就會(huì)吃掉幾十筆業(yè)務(wù)的利潤(rùn)。另一方面，政府嚴(yán)格限制擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)范圍，又導(dǎo)致?lián)９救鄙倨渌馈?011年至2013年，擔(dān)保費(fèi)收入占擔(dān)保行業(yè)總資產(chǎn)的比重只有3%至4%。盡管高出銀行業(yè)1個(gè)百分點(diǎn)左右，但其承受的風(fēng)險(xiǎn)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銀行。在扣除代償以后，收入占比分別只有2.85%、1.36%和1.48%。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的擔(dān)保公司甚至并未出現(xiàn)代償也仍然虧損，因?yàn)槲⒈〉氖杖腚y以覆蓋經(jīng)營(yíng)成本和提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。在建立擔(dān)保體系之初的制度設(shè)計(jì)中，本來(lái)是設(shè)想通過(guò)建立再擔(dān)保機(jī)制來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)的，但這一理想設(shè)計(jì)在實(shí)踐中屢屢碰壁。由于缺乏中央層面的再擔(dān)保機(jī)制，加上再擔(dān)保機(jī)制自身同樣缺乏可持續(xù)性，各省再擔(dān)保機(jī)制或者遲遲沒(méi)有設(shè)立，或者設(shè)立之后并未有效發(fā)揮作用。

正是由于信用擔(dān)保行業(yè)存在先天缺陷，各級(jí)政府只能不斷通過(guò)各種優(yōu)惠政策加以扶持。但一者這些扶持政策大多為政府出資的擔(dān)保公司和規(guī)模較大的擔(dān)保公司享有，中小民營(yíng)擔(dān)保公司很難得到政策支持；二者扶持政策的支持力度也十分有限。在這種情況下，必然出現(xiàn)擔(dān)保公司的行為異化。

(二)商業(yè)性擔(dān)保公司大大增加了中小企業(yè)的融資成本

3%至5%的擔(dān)保費(fèi)率對(duì)商業(yè)性融資擔(dān)保公司來(lái)說(shuō)收費(fèi)偏低，不足以覆蓋風(fēng)險(xiǎn)；但對(duì)本來(lái)就實(shí)力薄弱的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)已經(jīng)不堪重負(fù)。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，融資性擔(dān)保公司通常還會(huì)提出反擔(dān)保要求，并要求貸款客戶繳納保證金和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，更加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。從利益機(jī)制上看，由于擔(dān)保費(fèi)率與貸款利率聯(lián)動(dòng)，貸款利率越高擔(dān)保費(fèi)收入越多，所以擔(dān)保公司并無(wú)幫助企業(yè)降低貸款成本的動(dòng)力。

(三)缺少有效監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致違規(guī)行為盛行

近兩年連續(xù)出現(xiàn)的擔(dān)保公司資金鏈斷裂、老板“跑路”事件，凸顯監(jiān)管薄弱問(wèn)題。在中央政府層面，由于融資性擔(dān)保公司從事的是促使銀行和企業(yè)達(dá)成交易的業(yè)務(wù)而不屬于金融機(jī)構(gòu)序列盡管承擔(dān)了幾乎全部交易風(fēng)險(xiǎn)　，因而未納入金融監(jiān)管體系。除了2009年設(shè)置的“融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議辦公室”以外，并沒(méi)有一個(gè)部門專門行使監(jiān)管責(zé)任。該聯(lián)席會(huì)議又是個(gè)松散組織，且工作內(nèi)容側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)防控。在地方政府，融資性擔(dān)保公司的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)在省級(jí)政府。目前各省的做法極不統(tǒng)一，有的由工信委或經(jīng)信委　分管，有的由金融辦負(fù)責(zé)，還有的是財(cái)政部門分管。無(wú)論是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、日常監(jiān)督的內(nèi)容和寬嚴(yán)程度，各省都存在很大差異。由于缺少監(jiān)管能力省級(jí)政府部門大多由某個(gè)處的一人至兩人負(fù)責(zé)，而一個(gè)省內(nèi)擔(dān)保公司的數(shù)量動(dòng)輒數(shù)百家　，很多分管部門往往采取了層層分擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的辦法，但事實(shí)上縣市政府的監(jiān)管能力比省級(jí)政府部門更弱。

2000年至2009年期間，信用擔(dān)保行業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、業(yè)務(wù)方向扭曲、內(nèi)控機(jī)制欠缺、挪用客戶保證金等問(wèn)題逐漸積累和暴露。在這種情況下，中央政府有關(guān)部門對(duì)融資性擔(dān)保公司開(kāi)展了規(guī)范化整頓。通過(guò)提升和規(guī)范融資性擔(dān)保行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，一批相對(duì)較為規(guī)范的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)取得經(jīng)營(yíng)許可證，一定程度上凈化了行業(yè)環(huán)境。2011年下半年以后，受宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化等因素影響，信用擔(dān)保行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。在部分省、市，擔(dān)保公司紛紛停業(yè)或倒閉，成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，一些擔(dān)保公司為求得生存，行為更加走樣。在部分地區(qū)，擔(dān)保行業(yè)的逐利性已經(jīng)到了病態(tài)的程度。特別在2011年清理整頓融資性擔(dān)保公司以后，對(duì)大量未能獲得融資性擔(dān)保公司牌照的擔(dān)保公司并未加以處置，也未就其擔(dān)保行為及時(shí)加以規(guī)范，導(dǎo)致一些地區(qū)非融資性擔(dān)保公司數(shù)量激增、業(yè)務(wù)更加混亂，行為更加無(wú)序。

關(guān)于融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的思考與建議

(一)解決信用擔(dān)保領(lǐng)域問(wèn)題需要改變思路

信用擔(dān)保行業(yè)的問(wèn)題由來(lái)已久。在信用擔(dān)保體系設(shè)立之初，設(shè)計(jì)者的思路本來(lái)是將信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為政策性金融的組成部分及其補(bǔ)充存在的。從中國(guó)擔(dān)保行業(yè)的起源和發(fā)展歷程來(lái)看，填補(bǔ)高新科技企業(yè)融資缺口是政府推出專業(yè)性擔(dān)保企業(yè)的初衷。此后，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，中小企業(yè)發(fā)展中的融資瓶頸問(wèn)題日益顯現(xiàn)。為彌補(bǔ)中小企業(yè)信貸的“市場(chǎng)失靈”，設(shè)立專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、通過(guò)外部擔(dān)保和信用增級(jí)，促使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)向其不能提供足夠資金的行業(yè)和地區(qū)提供融資服務(wù)，使新興弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和正外部性較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)獲得必要的信貸份額，就成為政府的政策方向。在《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，無(wú)論是擔(dān)保資金籌集、擔(dān)保體系架構(gòu)，還是擔(dān)保對(duì)象設(shè)定、擔(dān)保行為監(jiān)管等方面，無(wú)不體現(xiàn)了上述意圖。但是在上世紀(jì)90年代，受我國(guó)財(cái)政實(shí)力、國(guó)有資本管理制度等因素的限制，信用擔(dān)保體系越來(lái)越走向商業(yè)化方向。而我國(guó)金融市場(chǎng)的嚴(yán)格管制和金融監(jiān)管能力的不足，則加快了信用擔(dān)保體系的商業(yè)化速度。

面對(duì)前述信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)收入和風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不對(duì)稱、缺乏可持續(xù)商業(yè)模式的問(wèn)題，過(guò)去的解決思路是：政府通過(guò)各項(xiàng)扶持政策如資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和考核獎(jiǎng)勵(lì)等，提升信用擔(dān)保公司的盈利水平，幫助其分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)通過(guò)審慎性措施包括提足風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備　來(lái)防范可能的代償風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，這種做法效果并不理想。2013年，融資性擔(dān)保公司的放大倍數(shù)僅為2.3倍，前三年則為2.1倍，遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計(jì)目標(biāo)。表明融資性擔(dān)保公司即便得到了政府支持，對(duì)銀行資金的引導(dǎo)作用仍相當(dāng)有限，擔(dān)保體系的效率不高。相比之下，國(guó)外擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)要高得多。例如韓國(guó)信用擔(dān)?；鸬姆糯蟊稊?shù)是20倍，而美國(guó)和日本則分別達(dá)到50倍和60倍。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，信用擔(dān)保機(jī)制通常由政府設(shè)立而不采用商業(yè)性擔(dān)保機(jī)制。因?yàn)檎庞眠h(yuǎn)高于商業(yè)性擔(dān)保公司，以政府為主設(shè)立的信用擔(dān)保機(jī)制不僅可以與銀行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還可以降低企業(yè)融資成本。筆者認(rèn)為，未來(lái)政府介入信用擔(dān)保領(lǐng)域的思路和方式應(yīng)有根本性的改變。如果繼續(xù)用優(yōu)惠政策對(duì)存在先天缺陷的擔(dān)保體系進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，不僅效果不佳，也很難控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

(二)重構(gòu)國(guó)家層面的信用擔(dān)?？蚣?，引導(dǎo)省市政府盡快建立政府主導(dǎo)的信用擔(dān)保機(jī)制

重構(gòu)國(guó)家信用擔(dān)?？蚣艿暮诵模鞘剐庞脫?dān)?；貧w政策性使命。將有限的財(cái)政資金集中起來(lái)，設(shè)立不以營(yíng)利為目的的信用擔(dān)保機(jī)制。具體做法是：

第一，集中目前分散在各個(gè)職能部門的發(fā)展資金，建立中小企業(yè)信用擔(dān)?；鸷娃r(nóng)業(yè)信用擔(dān)保基金。擔(dān)保基金主要由三部分資金構(gòu)成：一是財(cái)政資金，二是銀行捐助資金，三是企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)捐贈(zèng)資金。由于公司制的運(yùn)作成本較高，今后應(yīng)避免繼續(xù)設(shè)立公司制的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

第二，中央政府組建的基金主要作為“母基金”，起到引導(dǎo)省市政府建立和完善擔(dān)?；饳C(jī)制的作用，地方信用擔(dān)?；饎t與商業(yè)銀行建立合作關(guān)系，負(fù)責(zé)具體的承保工作。

第三，由于信用擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力并不高于銀行，同時(shí)審批活動(dòng)會(huì)增加成本和時(shí)間，因此不應(yīng)設(shè)置信用擔(dān)保的前置審批環(huán)節(jié)，而是通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)約束可能出現(xiàn)的銀行道德風(fēng)險(xiǎn)。擔(dān)保流程為：企業(yè)向銀行申請(qǐng)貸款，銀行自主審核和決定放貸與否，在需要擔(dān)保的情況下向擔(dān)保基金提交擔(dān)保申請(qǐng)材料，擔(dān)?；饍H事后核驗(yàn)申請(qǐng)材料的合規(guī)性而不再單獨(dú)組織對(duì)企業(yè)的審核。

第四，為使信用擔(dān)保機(jī)制不被濫用，需要謹(jǐn)慎進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。一是要設(shè)計(jì)合理的承保工作流程、承保對(duì)象范圍和承保條件。二是要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)招標(biāo)選擇合作銀行，并與合作銀行事先約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。三是基于權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，既然擔(dān)?；鸱謸?dān)了銀行風(fēng)險(xiǎn)，就有權(quán)要求銀行對(duì)擔(dān)保貸款采用較低的利率或設(shè)置貸款利率上限。四是擔(dān)?；饝?yīng)定期審查或委托審計(jì)部門審計(jì)　銀行提交材料的真實(shí)性，對(duì)違反合作約定的銀行采取懲罰措施直至令其退出合作機(jī)制。

第五，信用擔(dān)?；鹱鳛榉菭I(yíng)利性組織應(yīng)享受免稅待遇，應(yīng)有健全的治理結(jié)構(gòu)并定期向社會(huì)公布擔(dān)?？?jī)效。鑒于擔(dān)保基金并不直接從事被擔(dān)保企業(yè)的審核工作，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)應(yīng)盡可能扁平化。

第六，按照“收支平衡、略有盈余”的方針，參照企業(yè)信用等級(jí)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，擔(dān)保費(fèi)率大約在0.35%至1.4%之間。

(三)通過(guò)改革和創(chuàng)新促使現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保體系化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

處理現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保體系的總體思路是加強(qiáng)監(jiān)管、控制風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)化運(yùn)作、整合轉(zhuǎn)型。具體來(lái)看，一是要在現(xiàn)有七部委《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺(tái)監(jiān)管細(xì)則或行業(yè)規(guī)范，同時(shí)明確未經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)的公司，一律不允許在工商注冊(cè)時(shí)使用“擔(dān)保”字樣；二是逐步減少對(duì)融資性擔(dān)保公司的政策支持，到期的財(cái)稅支持政策不再延續(xù)。同時(shí)應(yīng)適度放開(kāi)對(duì)資本金使用上的管制，使其在不違反規(guī)則的前提下有效利用資金，提高收益率；三是應(yīng)鼓勵(lì)現(xiàn)有融資性擔(dān)保公司通過(guò)兼并重組提升能力和轉(zhuǎn)型發(fā)展。未來(lái)融資性擔(dān)保公司的發(fā)展方向，可以是資產(chǎn)管理公司、信貸服務(wù)公司、金融公司等；四是及時(shí)清理“僵尸”公司。目前在有些地方，不少融資性擔(dān)保公司注冊(cè)后長(zhǎng)期不做擔(dān)保業(yè)務(wù)，也不向監(jiān)管部門提交報(bào)表。這種公司有很多實(shí)際上在從事民間放貸，只是將擔(dān)保公司作為掩蓋的外衣而已。對(duì)此應(yīng)定期清理，使其盡早退出擔(dān)保行業(yè)。